随着公益诉讼领域的不断扩㊣ 展,破坏水源地、非法捕捞、盗采海砂等危害生态▆环境、损害公共利益的行为⊙逐步纳入到检察机关的办案范围。近年来,基层检察机关直面以上“老大难”问题,提起各类公╲益诉讼,令百姓拍手╲叫好。而半月谈记者采访了解到,调查取证难、公益损害鉴定难、检察建〒议刚性不足……一系列难题和困境∞正在妨碍检察机关的办案成效。
1 调查权没有制度保障
海口海事法院近期公ω 开审理了海南省首例海洋环保民事公益诉讼☆案件,判令被告赔偿环境污染损害860多万元,并在媒』体上公开道歉。对此,海口市秀英区人民检察院检察官助理刘佳◆灵长舒了一口气:“那么多天的蹲守和走访,值了!”
对于这类公益诉讼案件,检察官的调查取证工作绝非易事,既不能让当事双方自行举※证,也不能像警察一样可以合法使※用暴力。刘佳灵告诉半月谈记者,他们︾取证调查,就像记者暗访一样。
2018年10月下旬起,海口市↘政府12345热线多次接到市民举报,称海口美丽沙附近海域有运泥∏船倾倒建筑垃卐圾,海口市秀英区人民检察院随后以此为线索展开调查。
“该海域外是个建筑工地,院墙围得Ψ 严严实实,我们根本进不去,强闯又怕∑ 打草惊蛇。”刘佳灵说,在长期蹲守的基础上,她和同事利用无人机和无人◤船拍摄到:海南中★汇疏浚工程公司的一艘运泥船多次在近海运送建筑垃圾,船尾的滚滚污泥在海面形成一条条长长的↓尾巴。
“这些照片和视频△成了证实被告实施非法倾废行为的关键证据。”刘佳灵说,如果采取正常调查手段,违法者根本不会理他们,他们〓也拿违法者没办法。
这样〖的调查困境因何产生?文昌市检察院第四检察部主任林芳明认为,西宁环评代办,主要是←目前检察官的调查权没有制度保障,被调查对象没有配合调查ζ 的法定义务,法律也没有明确不配合取证的后果。“有些部门对公益诉讼检察制【度存在误解,对检察机关调查取证持抵触情绪,不【配合甚至阻挠。”林芳明说。
文昌市检察院龙楼检察室检察官李豪表示,随着公益诉讼领域不断扩展,许多领域涉及的专业知识◇和法律法规要边干边学,特别在收集证据时缺乏技○术侦查能力和相关设备,他们普遍有本领恐慌↓之感。
2 公益损︽害量化难,修复难
对于环境公益诉讼,检察官们还面临一个棘〖手问题,即:如何量化损害√的价值、确定赔偿的标准?
以上述非法倾倒建筑垃圾为例,经评估,涉案船舶倾倒入海的建筑垃圾中含有镉、汞、镍、铅、砷、铜等有※害有毒物质。当地政府相关※部门对倾倒数量认定前后就有3个版本:海口市海洋局举办行政处罚听证会,笔录显示违法倾倒的总量为7580.56立方米;海口市自然资◥源和规划局认定⊙的倾倒量为15791.616立方米;而受检察机关委托▅、生态环境部华南环境科学院评估鉴定的倾倒量为69360立方米。几个版本数据间最大相差有9倍多。
“不■少公益侵害、损害现有技术难以科学量化,请司法鉴定机构鉴定费用高,检察机关难以承担,而且专家意见能否作为①合法证据还不确定。所幸,在此案中,被告提出抗辩①,一审法院仍采信了专家意见。但ㄨ被告提起上诉,二审怎么判还不好说。”海南省人民检察院第→八检察部主任刘本荣说。
同样的问题也存在于非法盗采海砂案件中,非法盗采海砂近年来在♀海南愈演愈烈,一个重要的原因就是未♂追究违法者损害环境的赔偿责任,海洋执法部门仅通过行政处罚进行打击,这样的违法成本远远低于采砂收益。而要想鉴定※盗采海砂对海洋环境造成的影响,海南省内有资质的机构不全,对其中涉及的特殊◎情形难以鉴定。
“生态修复费用是多少、赔偿金归谁、怎么︾管理使用、怎么修复等问题缺乏配套机制,一些执法部门对追究损害赔偿责任认识不一,积极〗性不高。”海南省人民〗检察院第二分院第五检察部副主任王帮元说。
3 诉前检察建议屡屡沦为“一纸空文”
对于损害公共利益的问题,通过“对簿公堂”以法律判决来强制解决只是路径¤之一,通过诉前检察建议督促有关部门々和个人整改则是更为常用的手段。但目前,诉前检察建议,效果并不理想。
文昌市冯家湾海域◤长期放置大量“绝户网”非法捕鱼,文昌检察机关先后于2016年、2018年两次向文昌市海洋与渔业局■发出诉前检察建议。但该局重形■式、轻效果,收到诉前检察建议后并没有全面履职,致使辖区海域定置网非法捕捞现象长时间、大面积ω存在。
#p#分页标题#e#为此,检察机关只好向海口海事法院提起行政公益□诉讼,请求确认被告行政行为违法,海洋渔业部门遂被判令其在6个月№内整改落实。“不触及痛处,谁都不会重视。”负责整改工作的文□ 昌市农业农村局局长洪〇忠师说。
在海南西部临高县的一次违法建筑占用海防林的调研中,检察机关发现两家船厂未经审批非法占→用林地,向临高→县综合行政执法局发出诉前检察建议。该局虽回复了检察机关,但并未对两船主抗拒行政处罚的行为进行查处,也未对两造船厂进行↑拆除。
万泉河水源地牛路岭自然保护区多年来存在套种槟榔等经济林上】万亩、“蚕食”天然林现象,保护▲区生态遭到大面积破坏。但在检察机关发出检察建议近一年半时间内,原林业主管部门琼海市农林局、现琼海市自然资源和规划局,虽就此开展了一些『调查,向部分违法者发出了整改『通知书,但未依法作出行政处理,也未按检察建议采取有效措施制止违法行为,更没有切实可行的综合整治方案。不得已,检察机关只∑ 能提起诉讼。
刘本荣说,一些公益诉讼案件办理起来遭遇的阻力大,难以突破,部分行政机关工█作人员担心被追责、影响政绩,对检察建议书敷衍塞责甚▓至不配合,公益诉讼成效整体上面临很大的反弹风险。
海南省人民检察院副检察长李顺华认为,要啃下公益侵害这块硬骨头,通过一份□检察建议、一场案件起诉往往难以奏效,仅运用诉∮前检察建议、起诉、支持起诉等法定方式也有明显局限。海南检察机关正探索“调查报告+检察建议”“个案监督+类案监督”“行ㄨ政公益诉讼案件起诉+借势发力”“民事公益诉讼+回头督促”“办案+联席会议”等方式,用组合拳打好捍卫公益之战。